[버스교통 2021 가을호] 장기화된 코로나 사태에 따른 독일 현황 및 정부지원책

코로나로 인한 집합제한, 여행제한 조치가 예상보다 더 길어지면서 사회전반에 많은 어려움을 주고 있으며 상당한 피로감을 주고 있다. 특히나 운수업 분야는 코로나로 인해 상당히 많은 피해를 입은 업종중에 하나인데, 시내버스, 시외고속버스 및 관광버스 등에서 서로 다른 형태의 피해 사례가 발생하고 있어서 타 업종 대비 다소 복잡하고도 세분화된 해결책이 필요한 상황이다. 이번호에서는 장기화된 코로나 사태로 인한 독일 운수업이 처한 상황에 대해 살펴보고, 독일정부에선 어떤 지원을 하고 있는지 살펴 본다.

이 글은 한국운수산업연구원이 발행하는 계간지 버스교통 2021년 가을호에 연재되었습니다.

 

1. 독일 코로나19 현황

• 독일 코로나 현황 (2021년 08월 23일 기준)
• 누적확진자 수: 3,876,024명
• 사망자 수: 92,478명
• 회복자 수: 3,702,100명
• 대부분의 도시에서 일주일 평균 신규확진자 수 100명/10만명 이하
• 실내 및 밀폐환경 속에서 마스크 착용 의무화
• 대중교통 이용시 마스크 착용 의무화
• 독일 대부분의 주에서 예방접종완료자, 코로나 완치자 혹은 코로나 음성테스트 확인자만 여행이 가능하도록 제한조치

(차트: OurWorldInData.org/coronavirus, CC-BY)

(차트: OurWorldInData.org/coronavirus, CC-BY)

 

2. 독일 운수회사 수익감소 실태
작년 2020년에는 버스를 이용한 여행이 전면 금지되면서 고속버스 및 관광버스 운수회사들이 꽤 많은 손실을 감수해야 했다. 지금은 운행 제한이 완화되어 마스크 착용과 좌석 간 안전거리를 유지하면 고속버스와 관광버스의 운행이 가능해져서 영업운행이 가능한 실정이지만, 손실을 채우기에는 턱없이 부족한 실정이다.

- 시내, 광역 노선버스 분야
독일운송사업연합회(VDV)의 발표자료에 의하면 대중교통을 담당하는 각 지역운수조합과 운수회사들 수익금의 약 70%가 정기권 이용자로부터 충당된다고 발표하고 있다. 그렇기 때문에 그나마 코로나 사태 이후에도 일정 수준의 운송수입은 유지되고 있지만, 시내외 노선버스 분야에서도 수익감소가 발생하고 있다. VDV의 발표자료에 의하면 2020년 한 해 동안 독일 전체 운수회사를 통틀어 약4조8천억원(€3.5Mrd.)의 영업손실을 기록한 것으로 집계하였으며. 대중교통 정기권 이용자의 약 15%가 월정액권과 1년 이용권 연장을 취소한 것으로 발표했다.
보덴제-오버슈바벤 운송사업조합은 대중교통 성인 정기권 이용자의 17%가 정기권 연장을 취소하였고, 1회용 승차권은 약 35% 정도 판매량이 줄어들어, 그로 인해 전체 운송수입의 약17%가 감소한 것으로 밝혔다. 슈트트가르트 지역 운송사업조합(VVS)는 코로나로 인한 록다운 사태 후 약 3만명의 정기권 이용자들이 연장취소를 했고, 가장 큰 이유로 재택근무에 따른 대중교통 이용율 저하를 꼽았다.
헤센주 대중교통을 담당하고 있는 라인마인 운송사업조합(RMV)은 2020년 매출액이 2019년 대비 70%에 그쳤으며, 2021년엔 80%, 2023년에 들어서야 90% 수준으로 복구 될 거라고 전망하고 있다.

- 고속버스
독일 및 유럽을 대표한다고 할 수 있는 고속버스 플랫폼 사업자 플릭스버스(Flixbus) 언론대변인의 말에 따르면 고속버스 서비스가 전면 중단되거나 많이 축소되어 일부 노선만 운영을 하고 있으나 팬데믹 이전에 투자를 많이 받아 놓은 상태라서 아직 회사 운영에는 여유가 있다고 말하고 있다.
플릭스버스는 실제로 버스를 보유하지 않고, 인터넷으로 예약 및 노선운영, 운수사업자들에게 인터넷 플랫폼을 제공하는 대신 수수료를 취하고 있기 때문에 버스 운행 중단에도 불구하고 버틸 수 있는 상황인 것으로 보도했다.
유럽 각 나라별, 지역별 코로나 여행제한 조치에 실기간으로 대응하며 산하 500여개에 달하는 운수협정을 맺은 버스운수사와 협력하여 노선을 탄력적으로 운행하며 대응하고 있다고 밝히고 있다.

- 관광버스
노선버스를 운행하지 않고 관광버스만 운행하는 운수사의 경우는 거의 수직하락과 같은 운송수입의 감소로 회사 존폐의 위기를 맞고 있다고 호소하고 있다. 그간 주요 수입원 이었던 플릭스버스 고속버스 운행협정까지 여행제한 조치로 운휴 상태가 되면서 차량 리스비나 고정비 지출에 상당한 어려움을 겪고 있다.
관광버스와 시내노선버스를 함께 운영하는 하이브리드 형태의 운수사들은 그나마 시내버스 혹은 광역버스를 운행하며 수입을 계속 이어나가고 있어서 그나마 버틸 수 있는 상황이지만, 관광버스 혹은 고속버스만 운행하는 운수사들은 벼랑 끝에 내몰린 처지가 되어, 정부의 자금지원이 없이는 문을 닫아야 하는 상태인 경우가 많다.

3. 생각보다 복잡한 자금지원
독일의 운수회사 지원정책은 여러모로 복잡한 구조를 하고 있는데, 이미 버스교통을 통해서 유럽의회에서 규정하고 있는 운수회사 자율경쟁을 위한 지자체 보조금 지급 금지 조항에 대해 설명하였기에 단순히 적자가 난다고 해서 특정 노선버스 운수회사를 지원할 수 없는 상황이라는 것은 다들 짐작할 것이다.

독일은 운수회사 단위가 아닌 지역운송조합단위(지역교통연합회)로 수익금공동관리가 되고 있고, 각 운수사는 운송조합과 계약한 운송원가를 정산받기 때문에 승객과 승차권 판매량의 증감이 개별 운수회사의 운영수입에 직접적인 영향을 주지는 않는다고 할 수 있다. 다만 코로나로 인한 단축운행과 감차운행이 최종 운수회사의 수익에 직접적인 영향을 끼친다고 보는 게 더 정확하다.
우리나라의 준공영제 운영체제를 비교해 보면 독일의 상황이 조금 쉽게 이해가 될 것이다. 준공영제 하에서는 최종 운수회사는 운송원가를 정산받는 형식이기 때문에 결국은 지자체가 적자를 보는 것과 비슷하게 독일의 경우는 지역교통연합회가 적자를 보는 방식이다.

(표1: 독일 중앙정부 및 주정부에 의한 버스운수회사 지원금 요약, Die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs in Deutschland에서 발췌하여 한글 번역 및 일부 의역함)

표1을 참고하면 독일 중앙정부와 주정부에서 지원되는 돈이 어떻게 흘러들어가는지 알 수 있다.
우리나라와 비슷한 부분도 많은데, 부가세 면세나 취등록세 감면, 저상버스보조금, 무임승차 보전 등 비슷한 사례가 많다.
우리나라와 좀 다른 부분은 적자에 대한 보전인데, 지자체가 직접 노선을 소유하고 운영하는 경우는 적자를 보전할 수 있다. 하지만 그런 경우는 극히 드믄 케이스인데, 대부분 지역교통연합회에 속해서 통합요금을 실시하는 경우가 대부분이며 자율경쟁취지에 따라 공개입찰을 통해 운수사업자를 선정해야 하기 때문에 지자체가 직접 운수사를 운영하는 경우는 입찰자가 나타나지 않는 산간오지를 제외하고는 거의 없다고 봐도 무방하다.
따라서 현재 코로나 사태로 인한 적자의 경우는 대부분 지역교통연합회에서 발생하고 있으며, 독일정부나 주정부의 지원정책도 개별 운수회사가 아닌 교통연합회를 지원하는 쪽으로 정책이 이루어지고 있다.

4. 대중교통 긴급지원 프로그램
코로나 사태 이후 대중교통분야에 사용된 긴급지원 프로그램 몇가지를 소개한다. 기본 중앙정부정책에 의거하여 각 주마다 세부적으로 지원하고 있는데, 대부분 비슷해서 대표적인 몇가지를 소개한다.

- 바덴-뷔르템베르크 주
지원대상자    : 대중교통 월정기권/1년 정기권 사용자
지원방법        : 2021년 4월 및 5월 정기권 가격의 50% 환불
지원처        : 바덴-뷔르템베르크 교통국

- 바이에른 주
지원대상자    : 대중교통을 운영하는 운수회사 및 자치단체
지원방법        : 2020년 3월 1일 ~ 8월 31일 기간의 매출손실금액 90% 보전
              (EU 행정부 특별승인)
지원처        : 주택, 건설, 교통을 위한 바이에른 주립내각

- 노르트라인-베스트팔렌 주
지원대상자    : 지역교통연합회 및 운수회사
지원방법        : 2020.3.1~8.31 승차권 판매 손실분 및 운전석 격벽 설치비용 지원
지원처        : 노르트라인-베스트팔랜 교통국

- 헤센 주
지원대상자    : 지역교통연합회 및 운수회사
지원방법        : 2020.3.1~12.31 매출손실금액 보전
              (무감차 운행 / 코로나 특별증차 / 대용량 버스 교체투입 등 포함)
지원처        : 헤센 주립내각

 

(표2: 2020년 코로나 대중교통 지원금액 통계)

독일 연방정부와 주정부는 대중교통분야의 손실금액을 50:50으로 지원해주기로 합의하고 연방정부에서 주정부로 자금을 지원하였으나, 주마다 다른 정책을 펼치는 경우가 많기 때문에 중앙정부의 지원에도 불구하고 주마다 지원되는 항목이나 금액이 다르다. 중앙정부 지원금 대비 주정부 지원금액이 적어서 합의내용을 잘 이행하고 있지 않다는 비판이 많은데, 손실을 어떻게 평가할 것인가? 어느 정도 범위까지 손실을 포함시킬 것인가? 등에 따라서 지원되는 금액이 달라질 수도 있고, 코로나 사태 이후 지방 주정부의 결정에 따라 교통정책에도 변화가 있었기 때문에 그에 따른 맞춤 지원 형태로 세부규정이 마련되고 있다.
독일의 경우 매출손실을 평가하기가 쉬운 것이 개별 운수회사는 어차피 교통연합회에 계약된 운송원가를 배정받는 것이라서 승객감소로 인한 매출손실이 없고, 다만 운전석 격벽 설치같은 작업으로 인한 추가비용발생, 배차간격을 줄이기 위한 특별증차, 일반 버스 대신 굴절버스 투입 등으로 인한 운송원가차액 등에 대한 손실을 평가하고 공평하게 지원을 받을 수 있다.
승차권 판매저조로 인한 매출손실의 경우는 대부분 지역교통연합회에 귀속되기 때문에 독일정부와 지자체의 지원금은 대부분 운송조합이나 연합회의 손실을 보전해주고 있다.

(사진: 단축운행 없이 모두 정상적으로 운행되고 있는 버스들, ⓒ최원호)

5. Abo를 잡아라
Abo란 독일어로 Abonnement의 약자로 정기구독을 의미한다. 독일은 대중교통 분야에서 광범위하게 Abo가 적용되고 있다. 보통 버스를 매일 혹은 자주 이용하는 승객들은 월 정기권, 1년 정기권 등을 사용하는 것이 일반화 되어 있다.
앞서도 언급했듯 대중교통 매출의 약 70%가 정기권 사용자이기 때문에  대중교통 매출은 일정하게 유지되는 편이지만, 장기화된 록다운과 재택근무로 인해 대중교통 정기권을 취소하는 사례가 많아지고 있어서 지역조합과 버스연합회의 걱정이 이만저만이 아닌 상황이다.
중앙정부와 주정부의 재정지원으로 적자를 보전하고 있는 동시에 정기권 사용자 이탈을 막기 위해서 여러 아이디어를 만들어 내고 있다.

(사진: 대중교통 1년 정기권 예시)

앞서 설명한 대중교통 지원 프로그램 중에서 이미 슈트트가르트 지역에서는 주정부가 직접 대중교통 정기권 사용자들에게 지원금을 지급하는 사례가 있었는데, 다른 지역에서는 시행되고 있지 않기 때문에 이탈된 정기권 사용자들을 다시 회복하는데에는 시간이 많이 걸릴 것으로 전망하고 있다.
이런 와중에 독일운송사업연합회에서는 독일-정기권 업그레이드 캠패인을 준비하고 있다.
독일 전역의 약 100여개 지역조합과 운수회사들이 참여하는 이번 행사는 대중교통 정기권을 소유한 고객들이 2021년 9월 13일 ~ 26일 기간동안 독일 전역의 버스와 전철, 지하철을 이용할 수 있도록 업그레이드 해주는 행사이다.
쉽게 설명하면 베를린 대중교통 월 정기권을 보유한 사람이 베를린 뿐만 아니라 독일 전국의 대중교통을 무료로 이용할 수 있는 셈이 된 것이다.
방학과 휴가가 이미 끝났고, 딱 2주 동안만 진행이 되는 이벤트라서 혜택을 누릴 수 있는 시간이 많지는 않지만, 2번의 주말이 포함되어 있어서 나름 꽤 많은 정기권 소유자들이 이 캠패인을 환영하고 있는 분위기이며, 주말 여행을 계획하고 있다.

(사진: 버스정류장에서 버스를 기다리고 있는 사람들, ⓒ최원호)

마치는 글
독일은 한국과는 조금 다른 형태로 대중교통이 운영되고 있어서 정부나 지방자치단체의 보조금이 지급되는 방식과 형태가 우리나라와 비교했을 때 비슷한 점도 있지만 다른 점도 많다. 코로나로 인한 록다운으로 인해 독일의 많은 운수회사들이 어려움을 겪고 있는 과정에서 정부와 지자체가 많이 도와주고 있지만, 개별 운수회사를 위한 지원프로그램 보다는 운송수입과 노선운영을 관리하는 지역조합이나 연합회 쪽으로 적자보전이 지원되고 있는 점이 우리나라와 가장 큰 차이점이라 할 수 있다.
정확한 데이터를 기준으로 손실을 공정하게 산출할 수 있는 시스템과 그에 맞는 정부의 신속한 지원 프로그램도 부럽지만, 승객 유치를 위한 버스조합과 운수회사들의 자구적인 노력 또한 본받을만 하다.
코로나 시대가 빨리 끝나기를 바래야 겠지만, 이번 기회를 통해서 좀 더 건강하고 튼튼한 대중교통 사업구조에 대해 고민을 해보는 기회가 되길 바라며 글을 마친다.

참고문헌

1. Martin Randelhoff(2014), “Die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs in Deutschland”, Zukunft Mobilität
2. Jochen Bruche(2021), Coronavirus: Verkehrsverbünde in Baden-Württemberg beklagen massive Einbrüche, SWR Aktuell, 2021.4.19
3. Fördergrundsätze für Maßnahmen zur Kundenbindung im Öffentlichen Personennahverkehr, Ministerium für Verkehr Baden-Württemberg, 2021.02.19
4. die Gewährung von Billigkeitsleistungen zum Ausgleich von Schäden im öffentlichen Personennahverkehr im Zusammenhang mit dem Ausbruch von COVID-19, Ministeriums für Verkehr, 2021.06.09
5. Ralf Euler, "Tiefschlag für den Nahverkehr”, Frankfurter Allgemeine, 2021.01.22